Proposta de lei para o retorno de estrangeiros avança no Parlamento apesar de críticas

A proposta de lei para o retorno de estrangeiros começa esta quarta-feira a ser apreciada, em comissão parlamentar, na Assembleia da República, seguindo para debate em plenário na sexta-feira.

Proposta de lei de retorno de estrangeiros: alterações previstas

Em termos gerais, o texto prevê um aumento do tempo máximo de detenção em centros de instalação temporária (CIT), passando dos atuais 60 dias para até 360 (um ano e meio). No mesmo pacote, elimina-se a etapa de notificação para abandono voluntário, com o objetivo de encurtar o procedimento administrativo.

A iniciativa reduz ainda os critérios que hoje travam uma expulsão - admitindo o afastamento de menores com mais de 16 anos -, retira o efeito suspensivo dos recursos em matéria de pedidos de asilo e de afastamento e estende os prazos de interdição de reentrada em território nacional.

No diploma, o Governo fundamenta o endurecimento das regras com o argumento de que, em 2024, "a capacidade do Estado português para garantir o afastamento de cidadãos estrangeiros em situação irregular ser das mais baixas a nível europeu", apontando uma execução de apenas 5 % das decisões e sublinhando que não existe “capacidade para concluir a maior parte dos processos instaurados”.

Acrescenta que a atual ineficácia no retorno “permite aos cidadãos estrangeiros em situação irregular permanecer em Portugal”, compromete “todo o sistema de imigração e asilo”, é “injusto para quem cumpre as regras”, cria “intranquilidade nas comunidades e insegurança relativamente ao papel do Estado”, facilita a “prática de ilícitos criminais conexos” e revela “incapacidade na gestão migratória, com a consequente disrupção dos serviços públicos”.

A revisão legislativa - com mudanças na lei de estrangeiros e na lei do asilo - pretende estabelecer "uma distinção clara entre quem tem direito a permanecer e quem não cumpre os requisitos legais" e promover um "efeito dissuasor da imigração irregular", assente num "afastamento eficaz, célere e justo, combatendo abusos legais e redes de imigração ilegal e de tráfico humano".

Pareceres negativos: críticas de magistrados e entidades especializadas

Apesar do conjunto amplo de razões apresentadas no preâmbulo, os argumentos não convenceram o Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) nem o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF), que foram chamados a pronunciar-se, e também mereceram avaliação desfavorável do Conselho Português dos Refugiados (CPR) e do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), que igualmente contribuíram.

Ministério Público: reservas de constitucionalidade e de conformidade internacional

O Ministério Público sustenta que o diploma pode ser inconstitucional, por interferir com direitos fundamentais, e considera que não se mostra alinhado com vários instrumentos internacionais, como a Convenção de Genebra ou o novo Regulamento sobre procedimentos de Asilo do Parlamento Europeu e do Conselho. Face às "eventuais incompatibilidades", solicita a "revisitação das alterações propostas“.

Os procuradores lembram que a Constituição "não faz depender do reconhecimento da cidadania portuguesa o gozo dos direitos fundamentais bem como a sujeição aos deveres fundamentais". Por essa razão, entendem que as garantias processuais de requerentes de asilo e de cidadãos estrangeiros devem equiparar-se às dos nacionais. A nova lei, porém, determina que o recurso de uma decisão de expulsão ou a impugnação da recusa de um pedido de asilo deixa de interromper o processo de afastamento.

O CSMP aponta igualmente o que considera ser um excesso no tempo de detenção, defendendo que o "alargamento substancial do prazo desta medida de privação de liberdade não parece mostra-se justificado quanto à sua adequação e necessidade". Critica ainda que a entrada irregular de um requerente de asilo possa desencadear a abertura de um processo.

"Em situação de fuga um refugiado pode entrar num país sem trazer consigo qualquer documentação ou sem cumprir outras regras de acesso" e a "entrada clandestina pode ser considerada válida em razão da necessidade de proteção internacional", refere o CSMP, no parecer de 6 de maio.

CSTAF: risco de mais litigância e dúvidas sobre prazos e fundamentos

Também o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF) divulgou um "parecer desfavorável à proposta de lei", assinalando como provável o aumento da litigância judicial associado ao fim do efeito suspensivo dos recursos, como já havia noticiado o Expresso. "Poderá vir a ter como consequência o aumento do número de processos cautelares intentados junto dos tribunais administrativos, com vista à obtenção da suspensão da eficácia de tais decisões", avisam.

Os magistrados questionam ainda a redução, que consideram excessiva, de determinados prazos, bem como o aproveitamento de declarações dos visados em diferentes instâncias - o que, referem, contraria a legislação portuguesa. Contestam igualmente a possibilidade de afastamento de menores (com idade superior a 16 anos), por entenderem que tal "não está em linha com o conceito de menor que vem sendo acolhido nos instrumentos jurídicos europeus, particularmente nestas matérias".

No conjunto de reparos, os juízes incluem ainda a alteração do fundamento que pode justificar a expulsão, com o Governo a substituir a exigência de "suspeita fundada" de crime contra o Estado por uma "ameaça grave e atual para a ordem pública ou para a segurança nacional", formulação que consideram demasiado ampla.

Em síntese, o CSTAF sustenta que o diploma deve ser reavaliado no seu todo e considera "prudente que o legislador revisite as alterações agora propostas, no sentido de as tornar mais consentâneas com os instrumentos jurídicos europeus" e com os compromissos internacionais de que Portugal é parte.

Proteção Internacional em risco

A apreciação do ACNUR surge num elenco detalhado de 19 pontos. Ainda que reconheça que a proposta tem "objetivos legítimos de eficiência, e introduza importantes alterações reforçando o regime de aplicação das medidas alternativas à detenção", sublinha que várias das mudanças previstas "reduzem salvaguardas fundamentais inerentes ao instituto da proteção internacional".

Também este organismo coloca sob escrutínio a "conformidade com obrigações internacionais, europeias e constitucionais". Por isso, pede múltiplas alterações ao diploma, incluindo a "isenção automática" da possibilidade de afastamento para "determinados perfis vulneráveis, como crianças não acompanhadas e separadas, sobreviventes de trauma ou de tráfico de seres humanos e pessoas com deficiências psicossociais ou intelectuais", bem como o termo da detenção de requerentes de asilo fundada exclusivamente na sua entrada ou permanência irregular.

O ACNUR acompanha, além disso, as reservas já manifestadas por juízes e procuradores quanto ao fim do efeito suspensivo dos recursos. O Alto Comissariado entende que "os processos penais por entrada irregular deverão ser suspensos até que o pedido de asilo tenha sido integralmente avaliado" e defende o alargamento dos prazos de recurso nos procedimentos de fronteira, de modo a assegurar "o acesso efetivo à assistência jurídica".

"Ao reduzir salvaguardas fundamentais atualmente consagradas na Lei do Asilo, ao invés de promover eficiência processual através de medidas administrativas ou operacionais, a proposta de lei suscita dúvidas quanto ao cumprimento, por parte de Portugal, das suas obrigações internacionais, podendo igualmente criar desafios de implementação e aumentar a frequência de recursos judiciais", conclui ainda a organização.

O Conselho Português dos Refugiados (CPR) mantém uma avaliação crítica, classificando a proposta como "mais restritiva" e considerando que "altera e enfraquece de forma significativa princípios e garantias fundamentais do asilo, como o acesso ao território e ao procedimento, o direito de permanência em território nacional, a proibição de penalização por entrada irregular, a proteção contra a repulsão, a duração razoável de procedimentos de proteção internacional e o acesso a impugnações ou recursos".

O organismo entende mesmo que "algumas das propostas demonstram uma abordagem punitiva, que desonera o Estado de qualquer obrigação e que desconsideram a segurança, a dignidade e os direitos dos requerentes“ de proteção internacional. E alerta para o "impacto significativo" desta proposta, que poderá "comprometer seriamente" o sistema de acolhimento em Portugal "sem um planeamento detalhado e de contingência". “Portugal poderá violar as suas obrigações de garantia de um nível de vida digno em pleno respeito pela dignidade humana”, detalham.

"O enfoque na penalização por entrada irregular em território nacional consiste numa abordagem punitiva desproporcional e desadequada ao instituto da proteção internacional, resultando numa clara violação das obrigações de Portugal enquanto Estado parte da Convenção de Genebra", sustenta o CPR. "A suposição de que regras mais severas, medidas coercivas, detenção por tempo prolongado e salvaguardas mais fracas aumentarão as taxas de afastamento é errada e empiricamente infundada", porque "um sistema de retorno que ignora os direitos fundamentais não só é ilegal, como também é inviável, insustentável e incompatível com as regras e os valores em que se baseia a República Portuguesa", pode ler-se no parecer.

Nas conclusões, o CPR manifesta "a sua profunda preocupação com a direção que o governo português visa tomar" com esta iniciativa, que, "a ser aprovada", representará "uma deterioração significativa das salvaguardas, segurança jurídica, proteções legais e normas de direitos fundamentais no âmbito da política de retorno em Portugal, com especial incidência nos procedimentos de proteção internacional".