Um modelo apoiado pelas Nações Unidas para proteger florestas tropicais pode estar exposto a um problema conhecido dos mercados de carbono: receber dinheiro sem gerar ganhos adicionais relevantes.
Um novo estudo de investigadores de Yale defende que existe uma fragilidade central nos créditos de carbono florestais jurisdicionais, capaz de permitir que governos obtenham receitas com créditos mesmo sem reforçarem a protecção das florestas - tudo devido à forma como o programa define o seu ponto de partida.
Esse ponto de partida é a linha de base, isto é, a estimativa de quanta desflorestação teria ocorrido na ausência do programa.
A equipa concluiu que, em alguns programas de REDD+ jurisdicional (JREDD+), o método usado para calcular linhas de base pode criar incentivos que favorecem territórios onde a desflorestação já estava a diminuir, ao mesmo tempo que desincentiva a entrada de locais onde a perda de floresta está a acelerar e onde o financiamento é mais urgente.
Os especialistas sublinham que não encontraram evidências de que os governos participantes tenham explorado estes incentivos de forma deliberada.
Ainda assim, certas escolhas de desenho deixam espaço para que isso aconteça, e o risco cresce numa altura em que grandes empresas e coligações já assumiram compromissos de muitos milhares de milhões de dólares para comprar este tipo de créditos.
Porque é que as emissões do uso do solo contam tanto
A desflorestação e outras mudanças de uso do solo continuam a representar uma fatia importante da poluição climática mundial. O estudo assinala que as emissões associadas a alterações do uso do solo provêm sobretudo da desflorestação e equivalem a cerca de 10–12% do total das emissões de dióxido de carbono causadas pelo ser humano, segundo o Orçamento Global de Carbono.
Como a protecção das florestas pode evitar emissões rapidamente, os créditos de carbono baseados em florestas tornaram-se apelativos para governos e empresas que procuram cumprir metas climáticas.
No entanto, a credibilidade tem sido um problema recorrente, em especial quando os créditos não correspondem a reduções reais e adicionais de emissões.
Fragilidades dos projectos de créditos de carbono
O artigo centra-se no REDD+ jurisdicional (JREDD+), um modelo ao nível governamental que surgiu em resposta a críticas feitas ao REDD+ baseado em projectos.
No formato tradicional, os créditos REDD+ são muitas vezes gerados à escala de um projecto: um proprietário inscreve uma parcela, reduz a desflorestação nessa área e, em troca, recebe créditos.
Há muito que as abordagens baseadas em projectos são apontadas como vulneráveis em dois aspectos principais. O primeiro é a não adicionalidade, quando um projecto é creditado por proteger floresta que, na prática, não estava sob ameaça.
O segundo é a fuga (leakage), em que a redução da desflorestação num local desloca a pressão para outra zona, levando a que a perda líquida de floresta mude pouco.
O REDD+ jurisdicional foi concebido para responder a estas falhas. Em vez de creditar uma única parcela, atribui créditos a um estado, província ou país inteiro quando a desflorestação diminui dentro das suas fronteiras.
O Brasil lançou uma versão inicial deste caminho em 2008 e, no mercado voluntário, a creditagem jurisdicional tem sido cada vez mais encarada como uma alternativa mais credível.
Mesmo assim, a equipa de Yale sustenta que os programas jurisdicionais podem manter fragilidades estruturais - sobretudo na forma como se definem as linhas de base.
Brechas no sistema do REDD+ jurisdicional (JREDD+)
O estudo aponta vários modos pelos quais o sistema de linhas de base pode inclinar os incentivos.
Um dos problemas é que uma jurisdição que já esteja a registar uma descida da desflorestação poderá, em certos casos, gerar créditos sem adoptar novas políticas florestais.
Pelo contrário, jurisdições onde a desflorestação está a subir - frequentemente as que mais precisam de financiamento para inverter a trajectória - podem sentir-se desencorajadas a aderir, porque teriam de reduzir a perda de floresta de forma acentuada antes de sequer se qualificarem para receber créditos.
Os investigadores identificaram ainda um padrão potencialmente mais inquietante no momento de adesão: em cerca de metade das jurisdições que entraram, a desflorestação aumentou temporariamente pouco antes de começar o período de creditagem e depois desceu.
O co-autor do estudo, Luke Sanford, é professor auxiliar de política e governação ambiental na Yale School of the Environment.
“Tem-se falado muito sobre os benefícios de obter créditos de carbono do REDD jurisdicional. Este estudo mostra que há, sem dúvida, algumas coisas com que nos devemos preocupar, mesmo que pensemos que esses actores ainda não se aproveitaram delas - ainda”, afirmou Sanford.
Milhares de milhões de dólares já estão em jogo
Isto não é uma discussão técnica sem impacto. Um dos principais registos de JREDD, o ART TREES, já acumula mais de 3 mil milhões de dólares em compras de créditos comprometidas.
Entre alguns dos maiores compradores estão empresas dos EUA como a Amazon, a Walmart e a Salesforce, que adquirem créditos através da LEAF Coalition, cujo objectivo é ajudar a travar a desflorestação tropical até 2030.
“Há compromissos de milhares de milhões de dólares, mas não tem havido assim tanta avaliação sobre como serão esses créditos, qual o seu potencial e quais são os pontos fortes e fracos do programa”, disse Sanford.
É precisamente por isso que a arquitectura de incentivos é crucial. Se as regras de creditagem recompensarem de forma sistemática locais que já melhorariam de qualquer modo, o programa arrisca direccionar financiamento para os sítios errados e oferecer menos benefícios climáticos do que os compradores supõem.
O risco de selecção adversa
A conclusão mais preocupante do estudo é o que os autores descrevem como potencial de selecção adversa.
Em termos simples, o programa pode tornar-se mais atractivo para jurisdições que já sabem estar bem posicionadas para gerar créditos, porque a sua taxa de desflorestação provavelmente cairá independentemente do programa.
O mecanismo está ligado ao modo como se calculam as linhas de base. Muitos protocolos JREDD definem a linha de base com base numa média histórica simples de um período de referência anterior.
Se, nesse intervalo, a desflorestação tiver sido excepcionalmente elevada e depois diminuir por razões próprias, a jurisdição pode parecer estar a “superar” a sua linha de base sem necessariamente aumentar o esforço de conservação.
Ao mesmo tempo, existe um problema simétrico: jurisdições onde a desflorestação está a aumentar podem ficar com linhas de base que dificultam a obtenção de créditos nos primeiros anos.
Nesses casos, os governos podem ter de gastar muito para reduzir a perda florestal apenas para atingir o patamar a partir do qual a creditagem começa.
Este é exactamente o tipo de barreira financeira que pode afastar do programa os locais com maiores necessidades.
Pico de desflorestação antes da adesão
Embora não tenham encontrado sinais de manipulação intencional, os autores referem um padrão que merece atenção.
Em muitos territórios, a desflorestação subiu logo antes de começar o período de creditagem e desceu depois.
Se uma jurisdição antecipar a adesão, um aumento de curto prazo na desflorestação pode inflacionar a linha de base histórica, fazendo com que reduções posteriores pareçam maiores do que realmente são.
Sanford e o co-autor Alberto Garcia classificam este fenómeno como um “risco moral antecipatório”, isto é, uma situação em que pode existir incentivo para piorar o comportamento imediatamente antes de começar a medição, porque isso pode aumentar recompensas futuras.
Os investigadores notam que os governos nem sempre conseguem escolher estrategicamente o momento de adesão ou influenciar taxas de desflorestação, dadas realidades políticas e limitações administrativas.
Ainda assim, as regras de linha de base criam a oportunidade - e, à medida que o mercado cresce, os incentivos tendem a atrair os actores melhor colocados para beneficiar deles.
Linhas de base dinâmicas: uma alternativa necessária
Para diminuir a probabilidade de manipulação das linhas de base, os autores recomendam abandonar linhas de base fixas definidas antecipadamente.
Em alternativa, propõem linhas de base dinâmicas, calculadas após o fim do período de creditagem e assentes em tendências de desflorestação de jurisdições comparáveis.
O objectivo é impedir que os participantes conheçam a sua própria linha de base com antecedência, reduzindo a capacidade de “ajustar” o comportamento em função dela.
O reverso da medalha é que os governos teriam menos previsibilidade sobre receitas futuras quando aderem, o que pode tornar a participação mais difícil.
A integridade dos créditos de carbono florestais
“Levamos a sério a forma como os diferentes incentivos enfrentados tanto pelos governos jurisdicionais como pelos próprios proprietários de terra podem moldar a integridade dos créditos de carbono florestais em programas jurisdicionais”, afirmou Garcia.
“Estou optimista de que compreender melhor esses incentivos pode ajudar a informar o desenho de mercados de carbono mais credíveis, especialmente à medida que o REDD+ jurisdicional continua a crescer e a evoluir.”
O REDD+ jurisdicional foi criado para resolver problemas reais dos esquemas anteriores de creditagem florestal. No entanto, este estudo argumenta que mesmo o modelo “melhorado” pode acabar por recompensar reduções que não são verdadeiramente adicionais.
Além disso, o modelo pode, sem intenção, excluir jurisdições onde a desflorestação se agrava e onde a intervenção é mais necessária.
O alerta não é que estes programas sejam, por natureza, inúteis. A questão é que os detalhes da definição da linha de base podem determinar se milhares de milhões de dólares compram protecção florestal real ou apenas uma folha de cálculo com melhor aspecto.
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