Governar o território: de problema administrativo a ativo estratégico

Pensar politicamente os desafios que enfrentamos, tanto na esfera individual como na coletiva, é uma obrigação cívica. Nesse exercício, refletir sobre o território onde vivemos - e que alteramos todos os dias - deveria surgir de forma espontânea. No entanto, em Portugal, o debate político sobre o território tem vindo a empobrecer, com particular intensidade neste século. E não por inexistência de problemas concretos, mas porque falta um pensamento político consistente que os enquadre.

O empobrecimento do debate político sobre o território em Portugal

Durante algum tempo, esta reflexão beneficiou de leituras multidisciplinares e da pluralidade de estudos académicos. Ainda assim, foi perdendo força à medida que se instalou uma perspetiva casuística, fragmentada e legalista nas estruturas do Estado e na sua burocracia técnico-administrativa.

O território não funciona como um pano de fundo neutro onde a política acontece. Em cada política existem opções, prioridades e interesses que, inevitavelmente, se inscrevem no espaço. Desconsiderar isto não conduz apenas a falhas técnicas; revela, sobretudo, um défice de inteligência política. Um país que não pensa o seu território terá grande dificuldade em imaginar - e construir - o seu futuro.

Raramente a política do território entra no espaço público como um tema estratégico. Quase sempre aparece aos pedaços, reduzida a leituras setoriais e a problemas isolados - a habitação, os incêndios, as cheias, o abandono do interior - como se fossem realidades desligadas. Não são. Representam manifestações diferentes de uma mesma limitação coletiva: a incapacidade de entender o território como um sistema complexo e de o assumir como campo de desenvolvimento sustentável, conciliando dimensões ambientais, económicas e sociais.

Quando o procedimento substitui a visão estratégica

Com o passar dos anos, a governação do território foi sendo apropriada por práticas burocráticas em que o procedimento passou a sobrepor-se à estratégia, e o parecer técnico-administrativo ganhou mais peso do que a decisão política. Em paralelo, o urbanismo foi sendo progressivamente esvaziado enquanto instrumento integrante da política territorial.

Este esvaziamento não decorre apenas do excesso de burocracia. Resulta, também, de fatores que se foram acumulando: a alteração de escala dos fenómenos urbanos, hoje muito para lá da cidade tradicional; o aumento da complexidade dos problemas territoriais; a fragmentação das abordagens disciplinares; a dificuldade em avaliar - e decidir - perante valores em conflito; e a troca de uma leitura integrada do território por um ordenamento generalista e por uma gestão técnico-administrativa, raramente eficaz.

O que daí emerge é um sistema que não planeia, não arrisca e não responde: o decisor político deixou de governar o território e passou a geri-lo de forma defensiva.

Este bloqueio não é inevitável nem uma abstração. É produzido por pessoas, frequentemente diluídas nas hierarquias institucionais. As leis têm autores, os pareceres têm responsáveis, e as decisões - ou a sua ausência - nascem de contextos institucionais, culturais e históricos específicos. Nas últimas décadas consolidou-se um ciclo vicioso: perante dificuldades reais, responde-se com mais legislação, mais procedimentos e mais complexidade. Na prática, o sistema tornou-se menos eficiente e menos capaz de enfrentar e resolver problemas.

Consequências visíveis na organização e na vulnerabilidade do território

Os efeitos são evidentes. Há territórios cada vez mais disfuncionais, desqualificados e expostos a catástrofes ambientais, sem capacidade de resposta a fenómenos extremos. Persiste um problema demográfico estrutural, com grandes áreas do país em perda contínua de população. E o Estado mostra crescentes dificuldades em ponderar, discutir e decidir sobre modelos de ordenamento e de ocupação do território, sobre o uso do solo e sobre a localização de infraestruturas.

Existem instrumentos estratégicos, mas mantêm-se vagos e sem capacidade para orientar a ação concreta. Também existem instrumentos de planeamento, porém tornaram-se pesados e inoperantes, capturados pela lógica burocrática.

Desbloquear a governação do território: do parecer vinculativo ao contributivo

Perante este cenário, persistir na rigidez, na fragmentação institucional e na ilusão de controlo burocrático constitui um erro político. Torna-se indispensável criar mecanismos que desbloqueiem as instituições e substituam a mentalidade do parecer vinculativo por uma lógica de parecer contributivo. Governar o território pede flexibilidade, rapidez e capacidade efetiva de decidir. Mas pede, igualmente, conhecimento - ninguém decide com qualidade sobre aquilo que desconhece.

Decidir sobre o território exige estudá-lo, compreendê-lo e trabalhá-lo de forma continuada. Exige que a política se aproxime de quem o analisa e transforma todos os dias - arquitetos-urbanistas, geógrafos, arquitetos, engenheiros, sociólogos, especialistas ambientais - não para substituir a decisão política, mas para a tornar informada, responsável e capaz de transformar. Um conhecimento integrado permite clarificar objetivos, construir estratégias adequadas a diferentes escalas e intervir nos momentos e nos lugares certos.

Os territórios formam-se e mudam segundo dinâmicas sociais, económicas e ambientais que é necessário conhecer. Às políticas com impacto territorial cabe corrigir e orientar essas dinâmicas, antecipar problemas e desenhar uma visão de futuro. Não existe planeamento nem governança sem uma visão partilhada do futuro desejável e possível.

Governar o território não é apenas exercer poder. É decidir politicamente com base em estudo, diálogo e numa perspetiva abrangente e concertada sobre o futuro. Mesmo as decisões mais abstratas ou globais acabam por produzir efeitos no território. Ignorá-lo é renunciar a governar; estudá-lo - e discuti-lo com seriedade - é o primeiro passo para voltar a fazê-lo.

Vamos continuar a tratar o território como um simples problema administrativo ou vamos reconhecê-lo como um ativo estratégico para o desenvolvimento sustentável do país?